Apesar de ser a região que menos contribui para as emissões de gases de efeito estufa, a África subsaariana é a mais vulnerável a choques relacionados com o clima. Dos 10 países mais vulneráveis do mundo, o Banco Africano de Desenvolvimento estima que 8 estão localizados na África Subsaariana.
A Ação Climática faz parte dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS 13). Lidar com as mudanças climáticas será caro e muitos países da África subsaariana carecem de recursos ou espaço orçamental necessários para enfrentar esse desafio sem a assistência da comunidade internacional.
Um problema global, mas com responsabilidades e capacidades diferenciadas
A mudança climática representa uma ameaça global cada vez mais urgente para as vidas e meios de subsistência de milhões de pessoas. Esse desafio é particularmente importante para a África subsaariana, que tem uma população altamente vulnerável e onde os choques climáticos muitas vezes agravam as tensões sociais existentes e as preocupações com a segurança alimentar.
O Regime Climático atual, definido na Cimeira da Terra de 1992 no Rio de Janeiro, Brasil, a UNFCCC (Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima), institucionalizou uma arquitetura baseada no princípio de um problema global, mas com responsabilidades e capacidades diferenciadas. Esse princípio reconheceu as diferentes capacidades dos países e ajustou as suas responsabilidades no combate às mudanças climáticas. O regime do Rio de Janeiro também reconheceu o crescimento económico sustentado e a erradicação da pobreza como prioridades nacionais legítimas. Esses dois princípios constituem a base de referência dos países em desenvolvimento, particularmente africanos, no quadro das negociações sobre a ação climática.
A Cimeira do Rio de Janeiro reconheceu que as emissões dos países em desenvolvimento precisariam crescer para atender às suas necessidades de desenvolvimento atuais e futuras. O esquema isentava os países em desenvolvimento de qualquer ação de mitigação não compensada, devido às suas baixas emissões per capita. Isso significaria que os países ricos teriam de compensar os países em desenvolvimento para que estes adotassem medidas de mitigação climática.
O Protocolo de Quioto, Japão, de 1997, que se seguiu à cimeira do Rio de Janeiro, incorporou compromissos de mitigação juridicamente vinculativos com metas e cronogramas para os países desenvolvidos, mas não para os países em desenvolvimento.
A grande mudança na arquitetura do Regime Climático deu-se com o Acordo de Paris em 2015. Os países ricos tornaram-se muito menos “generosos” para com os países em desenvolvimento na sua abordagem da ação climática. Essa mudança deve-se principalmente a dois fatores.
O primeiro, e talvez o mais importante, as Cimeiras do Rio de Janeiro e de Quioto foram realizadas numa época em que a ação climática não era de facto uma prioridade da agenda internacional. Era um assunto para especialistas e cientistas “visionários”. Na altura não se falava em energias renováveis e poucos acreditavam no futuro dos carros elétricos. Só muito mais tarde é que a comunidade internacional se deu conta da amplitude do choque climático e da urgência em intervir para evitar uma catástrofe à escala mundial. Os países desenvolvidos deram-se conta tardiamente dos custos gigantescos das medidas de mitigação climáctica para reverter, ou pelo menos abrandar, as mudanças climáticas.
O segundo fator está ligado a “fadiga” dos países desenvolvidos em relação a ajuda ao desenvolvimento. Nos anos 90s, quando se realizaram as duas cimeiras do Rio de Janeiro e Quioto, os países ricos reunidos no quadro da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) ainda acreditavam que pudessem atingir 0.7% do seu Produto Nacional Bruto em Ajuda Oficial ao Desenvolvimento.
O início do século 21 foi marcado por um grande otimismo em relação aos países em desenvolvimento, com iniciativas como os “Objetivos de Desenvolvimento do Milénio” e o cancelamento da dívida dos países pobres.
Quando se realizou a Conferência de Paris em 2015 sobre a ação climática, já a ajuda ao desenvolvimento tinha começado a diminuir.
O Acordo de Paris de 2015 não se referiu explicitamente a agrupamentos de países, apenas alavancou as respectivas capacidades como uma forma subtil de diferenciação entre países em diferentes estágios de desenvolvimento. Sob o acordo, todas as partes são obrigadas a fazer promessas nacionais voluntárias em relação às suas metas de mitigação climática de longo prazo e rever o seu progresso ao longo do tempo. Com os olhos postos na China e outros países emergentes, o acordo incentivou os países em desenvolvimento a aumentar as suas ambições em relação as metas de mitigação climática à luz das suas capacidades. O acordo deu apenas aos Países Menos Desenvolvidos (Angola é considerada um PMD, ver artigo no Portal de Angola) e aos Pequenos Estados Insulares em desenvolvimento flexibilidades únicas na preparação de ações de mitigação e as priorizou para o financiamento climático.
A África espremida entre países ricos e economias emergentes.
As preocupações de equidade da ação climática estão enraizadas na assimetria entre emissões e compartilhamento de carga, por exemplo, quando se trata do risco de exposição a impactos ou dos custos de mitigação e adaptação de emissões. Por um lado, a maioria das emissões de gases de efeito estufa causadas pelo homem armazenadas na atmosfera têm origem em atividades realizadas em países ricos ou emergentes – mas os processos naturais colocam uma carga surpreendentemente maior de impactos nas nações mais pobres.
Os países industrializados são responsáveis por três quartos das emissões globais cumulativas lançadas na atmosfera da Terra desde o início da Revolução Industrial. Esses países ainda têm emissões per capita muito mais altas hoje.
No entanto, grandes países emergentes, como a China, India e Brasil tornaram-se grandes emissores de gases de efeito estufa à medida que as suas economias cresceram, aumentando a pressão internacional para que tomem medidas para lidar com as suas emissões. A ascensão de potências emergentes, que introduzem uma maior diversidade de interesses nos principais conselhos de governança, complicou a questão da equidade na ação climática.
Os países emergentes defendem a posição que questões de responsabilidade internacional e prestação de contas sobre o tema já foram debatidas, negociadas e decididas no Rio de Janeiro quando o regime climático foi formado e aceite por unanimidade. Eles dizem que as suas emissões agregadas e per capita precisam de aumentar porque, apesar dos recentes sucessos de desenvolvimento, eles continuam longe de garantir padrões de vida razoáveis para as populações.
Mas, na altura em que se negociou o regime climático no Rio de Janeiro, nenhum desses países fazia parte das principais economias mundiais. Hoje a China, India e o Brasil estão entre as 10 maiores economias do mundo.
Para os países industrializados, o progresso do desenvolvimento e as novas posições de poder político das economias emergentes transformaram as noções de justiça e legitimidade na política climática e tornaram ultrapassada a visão de um mundo binário baseado em países em desenvolvimento versus países desenvolvidos. O sistema atual, que dá às potências emergentes de rápido crescimento os mesmos direitos de emissões que os países menos desenvolvidos, enquanto obriga as economias industrializadas a reduzir as emissões, deu origem a preocupações com a competitividade. A China, por exemplo, tornou-se o país mais poluente do mundo, a frente dos Estados Unidos.
Como resultado do poder de negociação entre as duas partes – países ricos e países emergentes – os países em desenvolvimento, particularmente os países africanos, encontram-se espremidos num complexo sistema de alianças.
Os países africanos são os mais severamente afetados pelas mudanças climáticas e muitas vezes incapazes de lidar com a escala dos desafios por causa de recursos e capacidade limitados. Com exceções como a Nigéria e a África do Sul, que têm altas pegadas de carbono, a maior parte do continente limitou as emissões de gases de efeito estufa, mas ainda precisa lidar com os efeitos negativos das mudanças climáticas. É por esta razão que a África considera as medidas de adaptação muito mais importantes para as suas economias do que as ações de mitigação.
O continente analisa a crise climática através de uma perspectiva que se concentra nas vulnerabilidades desproporcionais do seu povo, à medida que os impactos climáticos exacerbam as condições sociais desiguais.
Durante as negociações de ação climática de 2015 em Paris, a referência ao estatuto particularmente vulnerável da África, que havia sido incluída em rascunhos anteriores, foi removida do texto final do acordo, pois não houve consenso sobre a sua inclusão.
Desde então, a África vem tentando restabelecer esse reconhecimento. Para a África, o apoio das economias desenvolvidas é essencial para ajudar o continente no seu caminho para uma transição verde. As promessas da África sob o Acordo de Paris são principalmente condicionadas ao apoio financeiro, assistência para capacitação e apoio tecnológico.
Mas a Africa também tem interesse em manter as relações privilegiadas com os países emergentes, com os quais partilha interesses estratégicos. Esse é o dilema da Africa: navegar entre os dois pôlos.
Enormes necessidades financeiras, mas sem dinheiro novo
Qualquer solução global viável para combater a mudança climática deverá garantir que a África obtenha os recursos necessários para proteger os seus cidadãos e a transição energética.
Como o Acordo de Paris reconhece apenas pequenas ilhas e Países Menos Desenvolvidos como “particularmente vulneráveis” às mudanças climáticas, dando-lhes um estatuto especial na alocação de financiamento para as ações climáticas de adaptação, os países que não se encontram nesses dois grupos têm mais dificuldades em obter fundos para ações de adaptação. Esta é uma das razões pelas quais o Grupo Africano de Negociadores quis que o continente como um todo fosse considerado particularmente vulnerável.
O financiamento climático coloca grandes preocupações para os estados africanos em termos de definição e acesso. Em 2020, o Grupo Africano de Negociadores apresentou a sua definição de financiamento climático. Por exemplo, empréstimos e títulos verdes, que precisam ser pagos a uma taxa de juros mais alta do que nos países desenvolvidos, não deveriam ser considerados financiamento climático, pois são instrumentos geradores de receita. Por conseguinte, as estatísticas apresentadas pelos países desenvolvidos sobre o financiamento climático nos países em desenvolvimento, e que são utilizadas internacionalmente, podem não corresponder à definição de financiamento climático do continente.
Essas e outras preocupações colocam questões críticas para os países africanos enquanto lutam para garantir que a ação climática funcione em benefício das suas economias e bem-estar das populações, sem, para isso, estarem presos entre rivais geopolíticos – países ricos e países emergentes – que vêm a África como um possível parceiro no avanço das suas próprias ambições climáticas.
Uma consideração crucial a esse respeito é a representação desequilibrada de interesses nos órgãos centrais de governança global. Há evidências de que a regulamentação até agora favoreceu nações ricas e países emergentes poderosos em detrimento dos países em desenvolvimento.
Para complicar ainda mais o quadro negocial, existem subgrupos e lobbies poderosos com base em interesses económicos, como por exemplo o petróleo. Por essa razão, a próxima Conferência UNFCCC COP 28 que deverá se realizar de 30 novembro a 12 de dezembro de 2023 no Dubai, Emirados Árabes Unidos, é vista com grande apreensão, sobretudo no contexto actual marcado pela crise energética.
A Africa corre o risco de se encontrar numa posição ingrata de ter de aplicar regras sem ter uma voz poderosa nos debates que estabelecem essas mesmas regras. Os países africanos são muitas vezes compelidos a implementar regulamentos ou ratificar tratados projetados principalmente para economias ricas ou emergentes com forte capacidade de investir em ações climáticas.
Lidar com as mudanças climáticas, tanto por meio de adaptação quanto de mitigação, será caro. As estimativas desses custos variam, mas geralmente são enormes. Segundo o FMI, somente para o continente africano, os custos de adaptação podem chegar a US$ 50 mil milhões por ano até 2050, mesmo num cenário de aquecimento global de 2°C. E os custos de mitigação para uma transição de energia limpa na África foram estimados em cerca de US$ 190 mil milhões por ano até 2030.
Actualmente, poucos países da África subsaariana receberam os recursos necessários para essas necessidades. Os recursos públicos locais são limitados, devido aos limites práticos na geração de receita doméstica, altos níveis de dívida, condições financeiras globais mais restritivas e custos crescentes de empréstimos. Os governos estão, muitas vezes, confrontados com a falta de margem orçamental para combater as mudanças climáticas por meio de novas dívidas, especialmente a taxas de mercado.
O financiamento para a ação climática em termos concessionais na África Subsaariana assume a forma de doações ou empréstimos concessionais, principalmente de grandes doadores bilaterais, bancos multilaterais de desenvolvimento e fundos climáticos multilaterais.
Em 2020, os fluxos concessionais de financiamento da ação climática recebidos pela região totalizaram apenas US$ 15,7 mil milhões, de acordo com o FMI. É um valor muito abaixo das necessidades da região.
Embora estes fluxos têm vindo a aumentar, eles ocorrem num contexto de diminuição geral da assistência oficial ao desenvolvimento – representando uma maior percentagem de uma alocação decrescente.
Por conseguinte, não se trata de dinheiro novo. Trata-se apenas de uma realocação de recursos a favor da ação climática. Por exemplo, segundo o FMI, nas últimas décadas, os fluxos totais de ajuda ao desenvolvimento para a África subsaariana caíram de mais de 6% do PIB dos países beneficiários no início dos anos 90 para cerca de 2,5% hoje. Como resultado, o financiamento da ação climática corre o risco de absorver o financiamento de outros objetivos importantes de desenvolvimento. No futuro, apesar do aumento temporário da ajuda ao desenvolvimento durante a pandemia de COVID-19, as condições financeiras globais mais restritivas sugerem que os fluxos oficiais de ajuda provavelmente continuarão a diminuir no curto prazo.
De facto, alguns dos principais doadores já anunciaram cortes nos seus orçamentos de ajuda externa. Tal iniciativa pode colocar os beneficiários numa situação insustentável, onde as ações destinadas a responder às mudanças climáticas do planeta no longo prazo são implementadas em detrimento das necessidades imediatas de desenvolvimento da sua população.
Por outro lado, as reuniões da primavera, em abril de 2023, do Banco Mundial e do FMI mostraram que os países desenvolvidos não estão dispostos a aumentar as dotações do Banco Mundial para financiar ações climáticas. O aumento dos financiamentos concessionais do Banco Mundial para as ações climáticas deverá ser feito ao detrimento de outros financiamentos para o desenvolvimento.
Que caminho seguir para o desenvolvimento sustentável?
É claro que a África precisa de ajuda para financiar não apenas a ação climática, mas também os outros Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. A escala das necessidades é tão grande que o atual quadro de financiamento está longe de preencher a lacuna. O risco é que os mesmos fundos sejam alocados para múltiplos objetivos de acordo com os imperativos políticos.
Neste contexto, a África precisa urgentemente de um novo paradigma de desenvolvimento para vincular o financiamento público, privado e concecional, a fim de aumentar o investimento e fechar a lacuna de recursos e necessidades.
Os argumentos para financiar a ação climática em Africa através da ajuda concecional são fortes. Em termos de equidade pura e simples, a África pouco contribuiu para os gases de efeito estufa, mas é a região mais vulnerável do mundo ao aquecimento global. Segundo, em termos de eficiência, a ação climática é um exemplo claro de um bem público global, onde o financiamento concecional pode contribuir para reduzir a lacuna entre os custos suportados pela região e os benefícios sociais usufruídos pelo resto do mundo, especialmente em termos de mitigação.
Mas isso nunca será suficiente. A Africa tem de encontrar o seu próprio caminho.
Em relação à ação climática, a tese que defendemos é que o debate entre medidas de mitigação e adaptação climática é um falso debate. A África não pode, e nem deve, focar os seus interesses apenas em ações de adaptação ao clima. Ela deve reivindicar o seu lugar pleno no debate sobre o clima.
Para a África, adotar uma trajetória de desenvolvimento com a mesma intensidade de carbono utilizada pelos países desenvolvidos, ou mesmo emergentes, está fora de questão.
O motivo é muito simples. Se os países africanos seguissem esse caminho, seriam cortados da economia mundial. Não conseguiriam exportar produtos com alta intensidade de carbono, perderiam investimentos importantes e, sobretudo, não beneficiariam dos grandes avanços científicos e tecnológicos ligados à ação climática. Em suma, perderiam competitividade em relação ao resto do mundo.
Hoje, a ação climática deixou de ser um mero catálogo de medidas ad hoc para acalmar a consciência daqueles que se preocupam com o planeta. Temos de reconhecer que a ação climática, combinada com a revolução digital, são os elementos determinantes que impulsionam a transformação da economia mundial e que irá remodelar o futuro da humanidade. A Africa não pode estar fora desse processo.
Atualmente, a União Europeia opera a ação climática mais abrangente do mundo sob o Acordo Verde Europeu, que visa dissociar a economia europeia do uso de recursos e alcançar emissões zero de gases de efeito estufa até 2050.
Joe Biden reintegrou os Estados Unidos no Acordo de Paris de 2015, do qual o ex-presidente Donald Trump havia se retirado, e lançou a Lei de Redução da Inflação de 2022, que é considerada a legislação climática mais significativa da história dos Estados Unidos e que terá um impacto sistémico na economia americana.
A China, país emergente, comprometeu-se a alcançar a neutralidade de carbono até 2060 e lidera sectores importantes da ação climática, como as energias renováveis. Outros países emergentes começam a seguir a mesma via e a pôr a ação climática no centro das suas políticas públicas.
Mesmo se África não coloque as medidas de mitigação climática no centro das suas prioridades de política pública, ela será afetada pelas medidas tomadas a este respeito pelo resto do mundo.
É preciso lembrar que a África está ligada à economia mundial pelos escalões inferiores da cadeia de abastecimento global, ou seja, pelas matérias-primas. Cerca de 70% das exportações africanas são derivadas do petróleo, gás e minerais, representando cerca de metade do PIB do continente.
As cadeias de abastecimento que surgem com base na ação climática, e também na revolução digital, têm outras necessidades de matérias-primas em comparação com as cadeias de abastecimento tradicionais intensivas em carbono. De facto, é a nível da composição de matérias-primas que a transição climática em curso e a revolução digital terão maior impacto.
Os minerais essenciais para a transição climática e a revolução digital são para o século 21 o que o petróleo foi para o século 20. A impressionante procura por esses minerais está a reestruturar completamente as cadeias de abastecimento global a nível das matérias-primas e a ter um impacto enorme na geopolítica mundial.
A África tem uma abundância de combustíveis fósseis e minerais estratégicos, mas os efeitos nos países do continente serão diferentes de acordo com as dotações, o que significa que os países ricos em petróleo podem sofrer um enorme impacto negativo à medida que a economia global muda para métodos de energia mais verdes e circulares, enquanto países ricos em minerais estratégicos poderiam beneficiar do processo de transição climática.
Os desafios para o continente são complexos e tocam nas três dimensões política, econômica e social. Mas, atualmente, não parece haver uma reflexão profunda a nível do continente para delinear uma estratégia para fazer face a estes desafios.
O que se passa hoje, é uma corrida desenfreada pelas matérias-primas em Africa. O continente é cortejado pelos Estados Unidos, Europa, China e Rússia. Uma nova disputa pelos recursos da África se aproxima e o impacto é negativo para o continente, por mais ricos que sejam os países em petróleo ou minerais estratégicos.
A Guiné-Conacri, país rico em minerais estratégicos, começa a sentir os efeitos sociais e ambientais da exploração desenfreada por empresas mineiras com poucos escrúpulos para com os problemas sociais, enquanto os países desenvolvidos fecham os olhos em nome dos benefícios que obtêm para a sua transição climática.
A República Democrática do Congo, talvez o país mais rico da África em termos de minerais estratégicos, está confrontada com crises e conflitos armados internos, muitos deles alimentados pela corrida por minerais estratégicos.
Os países ricos em petróleo, como a Nigéria e Angola, não estão em melhor situação. As tensões no mercado de petróleo e as flutuações de preços expõem a extrema vulnerabilidade de suas economias ao petróleo. Esses países, como outros países africanos, enfrentam problemas de desenvolvimento de médio e longo prazo, mas precisam adotar estratégias de curto prazo para extrair rendimentos máximos do petróleo antes que a transição climática tenha um efeito significativo na diminuição da demanda de petróleo.
Para África, trata-se basicamente de encontrar um novo paradigma de desenvolvimento sustentável que tire partido da ação climática e da revolução digital para potenciar o crescimento económico e responder às necessidades e bem-estar da população. É necessário estabelecer uma estratégia baseada nas três dimensões, política, económica e social. A estratégia deve ser abrangente para também impulsionar os outros Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
Iremos abordar este tema no próximo “Insight do Portal de Angola”.
José Correia Nunes
Director Executivo Portal de Angola
